Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold mellom helsemyndighetene og matbransjen

I desember 2016 signerte helseministeren og næringsorganisasjoner, mat- og drikkeprodusenter og dagligvarebransjen en avtale med ambisiøse mål for å bidra til at en økt andel av befolkningen følger kostrådene. Dette er en felles dugnad for folkehelsen med et omfang som mangler sidestykke i internasjonal sammenheng.

Bakgrunn

Helsemyndighetene i Norge har i mange år samarbeidet med matvarebransjen om å legge til rette for sunnere valg gjennom ulike prosjekter. Med saltpartnerskapet og intensjonsavtalen for et sunnere kosthold er dette samarbeidet formalisert og løftet til et nytt nivå.

Det startet med at helseminister Bent Høie opprettet Næringslivsgruppen på matområdet i 2014, hvor ledere fra store aktører i matvarebransjen deltar for å sikre god dialog, og for å etablere et tettere samarbeid mellom myndigheter og matvarebransjen (1). Målet er å bedre befolkningens kosthold. I januar 2018 fikk Norge sin første folkehelseminister i eldre- og folkehelseminister Åse Michaelsen, som har tatt over og viderefører det viktige arbeidet med næringslivsgruppen.

Det første fokusområdet til Næringslivsgruppen var reduksjon av salt i tråd med Helsedirektoratets Tiltaksplan salt 2014-2018 (2), hvor ett av målene var å etablere et formalisert samarbeid mellom matvarebransje, forsknings- og interessemiljøer og myndigheter om saltreduksjon i matvarer og servert mat. Dette resulterte i at Helsedirektoratet etablerte saltpartnerskapet.

Saltpartnerskapet (2015-2018)

Saltinnholdet i mat kan og bør reduseres. En nedgang i befolkningens saltinntak kan gi betydelige helsegevinster (3). Saltpartnerskapet ble etablert i oktober 2015, hvor det overordnede målet er å redusere saltinntaket i befolkningen med 15 prosent innen utgangen av 2018 og 30 prosent innen 2025 (4). I samarbeid har helsemyndighetene og partene satt konkrete mål for gjennomsnittlig saltinnhold i over 100 matvarekategorier. Per juli 2018 er hele 78 aktører med i partnerskapet. Saltinnholdet i matvarekategoriene følges via industriens saltdata i Tradesolution databasen. Utviklingen i saltinntaket i befolkningen blir målt gjennom kostholdsundersøkelser og ved måling av natrium i urin.

Saltpartnerskapet har bidratt til økt fokus på saltreduksjon i servert mat og i dagligvarer, både i eksisterende volumprodukter og i nylanseringer. Helsedirektoratet har bidratt med informasjonskampanjer for å øke kunnskapen i befolkningen om helsekonsekvenser og saltkilder, og hvilke grep folk selv kan gjøre for å redusere eget saltinntak, bl.a. gjennom å velge nøkkelhullsmerkede produkter.

Bilde fra Helsedirektoratets saltkampanje i 2016. Kilde: Helsedirektoratet/TRY.

Intensjonsavtalen om tilrettelegging for et sunnere kosthold (2017-2021)

Ettersom produsenter jobber med mer enn kun saltreduksjon, fremmet NHO Mat og Drikke et forslag om at det frivillige samarbeidet mellom myndigheter og matbransje burde utvides til også å omfatte andre næringsstoffer og matvarer.

Dette materialiserte seg i Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold, som ble signert av helseminister Bent Høie og næringsorganisasjoner, mat- og drikkeprodusenter og dagligvarebransjen den 6. desember 2016 (5). I juni 2018 ble intensjonsavtalen utvidet juridisk slik at den også omfatter aktører som jobber i serveringsbransjen. Per juli 2018 har hele 95 aktører sluttet seg til intensjonsavtalen, blant annet alle de store aktørene i dagligvaremarkedet, de fleste produsenter av mat og drikke i Norge, viktige aktører i serveringsmarkedet og alle aktuelle næringsorganisasjoner.

I intensjonsavtalen er det satt ambisiøse mål om å redusere inntak av salt, tilsatt sukker og mettet fett, og å øke inntaket av frukt, bær og grønnsaker, sjømat og grove kornprodukter innen utgangen av 2021, se figur 1. Målene og arbeidet i intensjonsavtalen er tett koblet til målene i Nasjonal handlingsplan for bedre kosthold (2017-2021). Les mer om handlingsplanen i NTFE utgave nr. 2, 2017 (6).

Målene i intensjonsavtalen er hovedsakelig basert på matforsyningsstatistikk fra 2015, men også på SSBs forbruksundersøkelse fra 2012.

Figur 1: De felles målene i intensjonsavtalen. Innsatsområde 1-3 omfatter hhv. salt, tilsatt sukker og mettet fett. Innsatsområde 4 omfatter det vi bør spise mer av.

Organisering av arbeidet

Intensjonsavtalen er bygget opp etter en bestemt modell, se figur 2. Eldre- og folkehelseministerens næringslivsgruppe leder det overordnede arbeidet, og sikrer dialog om overordnede politiske føringer og politisk fokus på arbeidet. Koordineringsgruppen har det overordnede ansvaret for å koordinere arbeidet med intensjonsavtalen inkludert måloppnåelse, fremdrift og evaluering. Koordineringsgruppen ledes av Helsedirektoratet på vegne av Helse- og omsorgsdepartementet. Sekretariatet bistår koordineringsgruppen, referansegruppen og innsatsområdene med den praktiske gjennomføringen av arbeidet. Sekretariatet er organisert i Helsedirektoratet.

Det er etablert en ekstern referansegruppe bestående av ressurspersoner innen fagområdene ernæring, matteknologi, forbrukeratferd og markedsføring som kan gi ekspertråd til koordineringsgruppen og innsatsområdene.

Intensjonsavtalen omfatter seks innsatsområder. Helsemyndighetene og næringsorganisasjonene forplikter seg til å jobbe mot alle områdene, og de øvrige tilsluttede aktørene velger selv hvilke av innsatsområdene 1-4 som er relevante for sin virksomhet. Alle aktører må jobbe med innsatsområde 5 og 6:

Innsatsområde 1: Reduksjon av saltinnholdet i næringsmidler og reduksjon av saltinntaket i befolkningen gjennom saltpartnerskapet.

Innsatsområde 2: Reduksjon av tilsatt sukker i næringsmidler og reduksjon av befolkningens inntak av tilsatt sukker.

Innsatsområde 3: Reduksjon av mettet fett i næringsmidler og reduksjon av inntaket av mettet fett i befolkningen.

Innsatsområde 4: Øke befolkningens inntak av frukt og bær, grønnsaker, grove kornprodukter og sjømat.

Innsatsområde 5: Påvirkning av forbrukeratferd for å bidra til bevissthet rundt helse og kosthold.

Innsatsområde 6: Monitorering av måloppnåelse.

Figur 2: Organisasjonsmodell for intensjonsavtalen.

Helsemyndighetenes forpliktelser i intensjonsavtalen

Kommunikasjon i tråd med målene i avtalen

Én av helsemyndighetenes forpliktelser i intensjonsavtalen er å påvirke forbruker til å ta sunnere valg gjennom kommunikasjon og ved å iverksette andre systematiske tiltak. Gjennom årlige kampanjer og kommunikasjonsaktiviteter understøtter Helsedirektoratet de felles målene i avtalen. Siden 2014 har Helsedirektoratet hatt årlige kampanjer om salt, med fokus på helsekonsekvenser av et høyt inntak, og hvordan forbruker kan begrense inntaket av salt. I 2017 hadde Helsedirektoratet kampanjen «Lørdag hele uka», med fokus på det høye inntaket av sukker i befolkningen generelt, og blant barn og unge spesielt. Det ble også utviklet et eget undervisningsmateriell til bruk i forebyggende helsetjenester (7).

I 2018 har Helsedirektoratet en pågående #MerAv-kampanje som fokuserer på alt det gode vi bør spise mer av; frukt, bær og grønnsaker, fisk og sjømat og grove kornprodukter.

I tillegg har Helsedirektoratet en aktiv tilnærming til presse, med fokus på å løfte kostrådene, trygge forbruker og redusere kostholdsforvirringen i befolkningen. Både saltpartnerskapet og intensjonsavtalen får mye oppmerksomhet i pressen, noe som er med på å synliggjøre det viktige arbeidet som gjøres av alle involverte parter. I 2017 uttalte Helsedirektoratet seg i gjennomsnitt i to mediesaker om kosthold og helse hver eneste dag.

Bilde fra Helsedirektoratets sukkerkampanje i 2017.

Kilde: Helsedirektoratet/TRY.

Stimulere til økt bruk av og kjennskap til Nøkkelhullet

Helsemyndighetene skal arbeide for å øke bevissthet om og bruk av Nøkkelhullet i matbransjen og i befolkningen. Nøkkelhullet er de nordiske myndigheters felles, frivillige merkeordning for et sunnere matvalg innen 33 matvaregrupper (8). Nøkkelhullet viser at produktet inneholder mindre mettet fett, salt og sukker, og mer fiber og fullkorn enn andre matvarer i samme matvaregruppe.

De siste årene har Helsedirektoratet hatt årlige nøkkelhullskampanjer med mål om å øke både kjennskap til kriteriene og hvem som står bak merket. Det jobbes nå med en felles nordisk varemerkestrategi for å styrke nøkkelhullsmerket ytterligere i de nordiske landene.

Bilde av kampanjeelementer som benyttes i #MerAv-kampanjen i 2018.

Kilde: Helsedirektoratet/TRY.

Overvåke befolkningens kosthold

En annen av helsemyndighetenes forpliktelser er å overvåke befolkningens kosthold. Helsemyndighetene skal jobbe for at det gjennomføres jevnlige representative kostholdsundersøkelser. Helsedirektoratet publiserer årlig tall basert på matforsyningsstatistikk (Utviklingen i norsk kosthold (9)), men inkluderer også tall fra forbruksundersøkelsen fra SSB, nasjonale kostholdsundersøkelser og andre relevante undersøkelser når disse foreligger.

Evaluering av intensjonsavtalen

Intensjonsavtalen involverer hele verdikjeden fra produsent til butikk og til serveringssted. For å kunne vite om et slikt omfattende samarbeid har effekt er det viktig å evaluere arbeidet.

Forskningsstiftelsen Fafo vil gjennomføre en følgeevaluering av intensjonsavtalen gjennom hele avtaleperioden. Evalueringen skal gi svar på tre overordnede spørsmål:

  1. Er intensjonsavtalen en effektiv arbeidsform for å gjøre norsk kosthold sunnere?

  2. Hvilke tiltak gjøres i forbindelse med avtalen hos de ulike partene?

  3. Oppfatter partene intensjonsavtalen som et fornuftig verktøy til å fremme sunnere kosthold?

Evalueringen vil også vurdere helsemyndighetenes rolle og innsats i arbeidet. Følgeevalueringen vil føre til to ulike produkter som publiseres på intensjonsavtalens hjemmesider (10):

  1. Årlig rapport med bedriftenes egenrapporterte tiltak som de har gjennomført i tråd med målene i avtalen. Den første rapporten vil omfavne tiltak fra 2017.

  2. En midtveisevaluering og en sluttrapport som inkluderer både egenrapportering av tiltak, partenes erfaringer med intensjonsavtalen, og en casestudie med dypere kvalitative undersøkelser av enkelte aktører i arbeidet.

Stor internasjonal interesse

Intensjonsavtalen som samarbeidsform har stor internasjonal interesse, og både WHO og andre land har etterspurt informasjon om arbeidet. Stadig flere land innser at for å oppnå store endringer i befolkningens matinntak, og for å møte de store folkehelseutfordringene vi står ovenfor, så er det viktig å samarbeide med næringslivet om hvilke produkter som skal produseres og promoteres.

Helsedirektoratet har tro på at et frivillig offentlig-privat samarbeid er et steg i riktig retning, men det må gjøres på en god og transparent måte. Internasjonale erfaringer har vist at et tydelig lederskap fra helsemyndighetene, høy politisk oppmerksomhet og konkrete mål er viktige suksesskriterier i slike samarbeid.

Utfordringer og veien videre

Intensjonsavtalen har foreløpig varighet ut 2021 med mulighet for forlengelse. Avtalen innebærer et tettere samarbeid mellom helsemyndighetene og det private næringsliv. Helsedirektoratet opplever at samarbeidet er godt, at aktørene innretter sine virksomheter etter de felles målene, og at mange gjør en stor innsats for å bidra i arbeidet. Samtidig er det ikke uventet at en ny samarbeidsform medfører enkelte utfordringer. Det finnes mange eksterne faktorer som er utenfor avtalens og aktørenes kontroll, og som kan sette samarbeidet på prøve.

I tillegg må alle aktører være oppmerksomme på konkurranselovgivningen. Det er derfor utarbeidet et vedlegg til avtalen med konkurranserettslige retningslinjer som gjelder for alle involverte parter.

Helsedirektoratet ser positivt på arbeidet så langt, og er glad for det store engasjementet for videre samarbeid. Helsedirektoratet har stor tro på at frivillig samarbeid er en viktig og riktig vei å gå for å bedre folkehelsen. Sammen kan vi nå målet om å bedre folkehelsen.

For mer informasjon og oppdatert oversikt over status i arbeidet, se intensjonsavtalens hjemmesider eller kontakt sekretariatet på epost, ole.berg@helsedir.no.

Interessekonflikter: Ingen.

Referanser

  1. «Reduserer salt i maten». Helse- og omsorgsdepartementet, 27.10.2014. 

  2. Helsedirektoratet. Tiltaksplan salt 2014-18. Oslo: Helsedirektoratet, 2014.

  3. Kostråd om salt

  4. Salt og saltpartnerskapet

  5. «Signerte intensjonsavtale for sunnere mat». Helse- og omsorgsdepartementet, 06.12.2016.

  6. Hay G, Blaker B. Nasjonal handlingsplan for bedre kosthold 2017-2021. Norsk Tidsskrift for Ernæring. 2017(2), 32-35.

  7. Helsedirektoratet. Undervisningsmateriell om sukker

  8. Nøkkelhullet. 

  9. Helsedirektoratet. Utviklingen i norsk kosthold

  10. Helsedirektoratet. Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold